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大陸國家安全委員會的實與虛 0/1936 FB 推特 列印 推薦
2013-11-20 22:55:47
不論就區域安全或國家發展的角度,國家安全會議的成立,都是一種趨向穩定與可控的正面訊息,值得肯定。

(作者:政治評論者萬里天)中國共產黨十八全三中全會落幕,決議成立「國家安全會議」,整合所有軍事、公安、武警、情報、外交系統,提供國家領導人耳聰目明的完整國家安全資訊與意見,及如臂使指的命令和操作系統,使國安方面的反應更為迅速。

國家安全會議這個概念起源於1947年的美國,當時的總統杜魯門為因應冷戰時期的新型態總體戰,深感無法像以往一樣,在外交斡旋及武力戰爭中畫出一條明確的界線,整個世界的全面性競爭,是在政治、經濟、軍事、心理(社會)等層面全般進行,且需要一個「大戰略」來統合、協調這些原由政府各個不同部門所掌管的不同領域工作,才能保衛國家的整體利益與安全,於是成立了國家安全會議,來統合這些事務。

換言之,國家安全會議的主要功能,就是國家大戰略的制定機構,就是國家的大腦。而在初期,美國的國安會也不辱使命,冷戰初期的整個東西對抗大戰略架構,圍堵政策(Containment),便出自著名的國安會文件NSC-68號。而此時的國安會,也的確指導著所有美國對外外交、軍事、經濟方面的運作政策。

但到了甘迺迪總統之後,因為國際形勢的改變與國內政治鬥爭,使得國家安全會議與國務院變成兩個競爭機構。有時總統偏向外交,於是國務卿便主導了整個外交政策;總統如果較信任國家安全顧問(如季辛吉),國安會便主掌大權,這種二元鬥爭始終未息。直到2001年九一一事件後,大家才發現世界情勢又變了,美國本土的安全問題與國際事務開始緊密相連,於是將國土安全部、司法部、財政部等單位主管追加為國安會成員,使國安會成為總統制下實質權力最大的機關,更是內閣中的內閣。

而隨著國際情勢與戰略思維的演變,國安會從原本的戰略智囊角色,逐步演進到也要涉入操作過程。這是因為在「大舉報復」(Massive Retaliation)時代,只需要決定戰或和,然後就交給軍事或外交部門去執行。古巴危機後,美國才瞭解要維護國家利益而不發生戰爭,便需要更精細的手法來整合外交、經濟、軍事、宣傳操作,以對抗蘇聯的代理戰爭或游擊式挑釁行為,於是發展出「彈性反應」(Flexible Response)戰略觀念,針對不同等級威脅,以比例原則進行反應,國安會便成為評估、整合、協調這些反應行動的核心指導單位。

到了80年代,美國於越戰失利後重整整個軍事與國安體系,又發展出了「低強度衝突」(Low-Intensity Conflict, LIC)這個概念,以包容愈來愈多的「非戰爭等級衝突」,或「政治性武力使用」,包括反恐、反叛亂、反顛覆、維持和平等對外武力使用,包括狙殺賓拉登、黑鷹計劃、對抗索馬利亞海盜的人質援救…,從前期的情報、決策、行動、到後續的緩解與外交折衝,均在國安會的嚴密指導、監控、與協調下順暢進行。

回頭看中國大陸,中共中央政治局本來就設有一套人馬,兩塊招牌的「中央外事工作領導小組(即中央國家安全工作領導小組)」,十八大後的這個小組,由習近平擔任組長,國家副主席李源朝任副組長,前外交部長楊潔箎任秘書長,外交部長、國防部長、公安部長、國安部長、商務部長、台辦、港澳辦、僑務辦主任、國務院新聞辦主任等,都是小組成員,已具備綜合協調的功能,那為什麼還要成立一個「國家安全會議」?

合理的推斷是:這個新成立的國家安全會議,是要將原本由黨所領導的國安機制,轉變為國家正常的組織,以利在國家機器中正常運作,並順利與其他國家的國安會進行交流。而且,維穩與反恐問題愈來愈重要,也必須要有一個能夠整合軍事、公安、經濟、社會的單位,來進行總的協調,以求長治久安。

此外,國安會的出現,也利於中國在面對釣魚台問題、南海問題等衝突上,採取更具彈性的機制,更精確有效的進行「政治性武力使用」,而不是不斷的在戰與和間擺盪,甚至造成內部鷹派與鴿派、軍方與外交系統的嚴重衝突。

總而言之,成立國家安全會議,如果能因此使大陸政府在大戰略的思維上更加宏觀,在內外政策的操作上更加細緻,在政府的運作上更易整合協調,未嘗不是件好事。不論就區域安全或是國家發展的角度,國家安全會議的成立,都是一種趨向穩定與可控的正面訊息,值得肯定。

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